29 avril 2021 • 3 min de lecture • Robin Osmont
La réhabilitation du Sénat passerait-elle par la data ?
L’Assemblée Nationale ayant le « dernier mot » sur la plupart des textes, l’examen au Sénat n’est-il pas vain ? Le véritable pouvoir du Sénat ne se cantonne-t-il pas à bloquer les réformes institutionnelles ? Dixit a interrogé la data, qui nous raconte une autre histoire : une histoire de nature à modifier notre regard sur le rôle du Sénat dans l’élaboration de la Loi.
Le Sénat sous le feu nourri des critiques

« Anomalie démocratique » selon Lionel Jospin, Marine Le Pen qui « ne voit plus bien à quoi il sert » et « Assemblée de notables » pour Philippe Poutou : quel que soit le bord politique, les mots sont souvent durs pour qualifier le Sénat. Si la Chambre haute a survécu à la plupart des régimes politiques depuis la Révolution, elle connaît sous la Vème République de nombreuses attaques, émanant en particulier de ceux qui ne la contrôlent pas. Seuls les Républicains, souvent majoritaires au Sénat, ne remettent aujourd’hui pas en cause l’institution dans sa forme actuelle.

Rappelons tout de même que le Sénat n’a pas non plus toujours fait l’unanimité à droite. L’échec de sa réforme en 1969 a d’ailleurs provoqué la démission du Général de Gaulle. Mais que lui reproche-t-on précisément ?

  • Dans le meilleur des cas, une certaine inutilité, puisque c’est l’Assemblée Nationale qui a le « dernier mot » sur la plupart des dossiers législatifs ;
  • Bien souvent, d’être conservateur, de représenter un frein au processus législatif et de coûter cher (5 à 6 € par français par an) ;
  • Et dans le pire des cas, d'être une entrave à la démocratie, le Sénat étant mesure de bloquer les réformes constitutionnelles quand bien même les sénateurs ne sont pas élus au suffrage universel.
L'apport du Sénat dans l'élaboration de la loi

Il est vrai que l’Assemblée Nationale peut, théoriquement, ignorer les travaux du Sénat pour l’élaboration de la Loi lorsque celle-ci n'est pas constitutionnelle.

Si les règles du parlementarisme (aka la Constitution) obligent à examiner des projets et des propositions de loi dans les deux assemblées, rien n’indique qu’elles soient tenues de tomber d’accord. Et en cas de désaccord, c’est l’Assemblée Nationale qui statue en dernier ressort. Elle a le « dernier mot ».

Une loi peut donc être adoptée soit par convergence des positions entre les 2 assemblées (éventuellement par la réunion d’une Commission Mixte Paritaire), soit par le « dernier mot » de l’Assemblée Nationale si la navette parlementaire n’a pas permis de parvenir à un accord.

Lorsque les assemblées sont de majorités politiques différentes (comme c’est le cas depuis 2014), on pourrait s’attendre à ce qu’il y ait des désaccords et que l’Assemblée Nationale use et abuse de sa prééminence.

En réalité, la plupart des lois font l’objet d’un accord, y compris lorsque les majorités politiques sont différentes dans les deux chambres : ainsi, depuis 2014, 75% des lois ont fait l’objet d’un accord.

Cette tendance à chercher des accords tient à plusieurs raisons.

Tout d’abord, certains dossiers législatifs sont relativement consensuels et les deux chambres ont, rappelons-le, tout à fait le droit d’être d’accord quand bien même les majorités politiques y seraient différentes.

Surtout, aucune des deux chambres n’a d’intérêt à entretenir des désaccords sur le long terme. D’un côté, le Sénat gagne à collaborer à la bonne marche des institutions en évitant la remise en cause de son existence-même par ses adversaires. De l’autre, l’Assemblée Nationale ne peut pas mépriser durablement le Sénat sans compromettre l’avenir d’une éventuelle réforme constitutionnelle d’une part, et s’exposer à des répercussions médiatiques d’autre part. Les deux assemblées du Parlement ont donc un intérêt bien compris à l’entente mutuelle, le plus souvent respecté.

En dehors de thèmes particulièrement clivants, comme certains sujets de société, le Sénat peut donc participer à l’élaboration de la Loi sans craindre que l’Assemblée Nationale ne lui oppose systématiquement son dernier mot.

Cette observation est importante dans l’équilibre du bicamérisme, mais il reste à démontrer que le Sénat se saisit effectivement de cette opportunité.

Des amendements plus souvents adoptés au Sénat qu'à l'Assemblée Nationale

Le Sénat a la réputation de prendre le temps de travailler les textes sur le fond et d’améliorer la qualité des textes de loi. C’est en tout cas ce qu’avancent les défenseurs du Sénat dans la bataille de communication politique qui oppose les tenants d’une chambre de la réflexion de ceux d’une chambre de l’obstruction.

Au-delà de l’aspect réputationnel, des éléments quantitatifs permettent d’objectiver le travail des sénateurs.

Tout d’abord, force est de constater que les sénateurs déposent beaucoup moins d’amendements que les députés. Ils ont déposé 36 000 amendements sur 287 dossiers législatifs différents depuis la mi-2017, contre 160 000 sur 348 dossiers législatifs dans le même temps pour les députés . Certes, les sénateurs sont un peu moins nombreux, mais les proportions restent très différentes : un sénateur dépose en moyenne 30 amendements par an depuis 2017, soit 3 fois moins d’amendements qu’un député.

Signe de la relative inaction sénatoriale, et donc de son inutilité ?

Plutôt de son efficacité, semblerait-il. En effet, les taux d’adoption des amendements au Sénat sont bien meilleurs qu’à l’Assemblée Nationale, avec respectivement 29% et 11% d’adoption des amendements déposés.

Si les sénateurs déposent significativement moins d’amendements que les députés, ils parviennent 3 fois plus souvent à les faire adopter.

Avant de conclure à l’efficacité de l’action du Sénat, il reste cependant une dernière vérification à mener : ce n’est en effet pas parce que le Sénat et l’Assemblée Nationale s’accordent in fine sur la plupart des textes que les modifications du Sénat sont souvent reprises dans le texte final.

Des taux de reprise des amendements par les députés importants

Selon les données du Sénat1, plus de 51% des amendements du Sénat sont repris par l’Assemblée sur la période 2017-2020. Le Sénat indique par ailleurs que ce taux monte à 90% lorsque les majorités politiques sont les mêmes dans les deux assemblées. Si 29% des amendements déposés au Sénat sont adoptés, la moitié se retrouvent donc dans les textes finaux, soit 15%… ce qui est plus élevé que le taux d’adoption des amendements à l’Assemblée Nationale (11%) !

N’oublions pas non plus que ce n’est pas parce qu’un amendement est adopté à l’Assemblée Nationale qu’il est assuré de se retrouver dans la version finale du texte. Il peut en effet être détricoté soit par le Sénat soit lors d’une nouvelle lecture à l’Assemblée.

Un amendement déposé au Sénat a statistiquement plus de chances de figurer dans le texte final qu’un amendement déposé à l’Assemblée.

Pour résumer :

  1. Malgré la prééminence de l'Assemblée Nationale, les deux chambres trouvent la plupart du temps un accord sur les textes de loi (75% du temps) ;
  2. Les sénateurs déposent certes beaucoup moins d’amendements que les députés, mais affichent des taux d’adoption d’amendement particulièrement élevés ;
  3. Les taux de reprise des amendements des sénateurs par l’Assemblée Nationale sont de l’ordre de 50% ;
  4. Un amendement déposé au Sénat a statistiquement plus de chances de se retrouver dans le texte final qu’un amendement déposé à l’Assemblée Nationale.

L’analyse data bat donc en brèche l’intuition que le Sénat a peu de pouvoir dans l’élaboration des lois, y compris celles qui ne sont pas constitutionnelles. De quoi donner un peu de grain à moudre aux observateurs de l’activité institutionnelle qui négligent les sénateurs…