Questions parlementaires (1/4) : le mal-être juridique des questions écrites

Principaux enseignements

• La question écrite est le type de question le plus plébiscité par les parlementaires, députés et sénateurs confondus ;

• Un député pose en moyenne autant de questions qu’un sénateur, malgré le caractère illimité des questions écrites au Sénat ;

• Le taux de réponse moyen du Gouvernement à un an est de 84% depuis 2017 ;

• Le délai de réponse moyen du Gouvernement est, lorsqu'il répond, de 5 à 6 mois, quand les règlements de l’Assemblée et du Sénat prévoient un délai de 2 mois maximum.

Dans une République démocratique saine, le Parlement contrôle le pouvoir exécutif. Le Législateur étant tributaire des informations que lui fournit le Gouvernement, il doit pouvoir l’interroger sur son action lorsque ces informations ne lui semblent pas suffisantes. L’article 48 de la Constitution prévoit ainsi qu’ « une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ». Aucune trace des questions écrites.

Les questions écrites n’ont pas de valeur constitutionnelle. Elles ne sont prévues « que » par les règlements de l’Assemblée Nationale (article 135) et du Sénat (article 74). Nous verrons les conséquences de ce détail plus tard.

Heureusement, cela n’empêche pas les parlementaires de plébisciter ce dispositif.

14 000 !

C’est le nombre de questions écrites des députés et des sénateurs depuis le début de la session parlementaire en cours (du 1^er octobre 2020 au 30 septembre 2021). Dans le même temps, moins de 1 000 questions orales étaient posées.

Les raisons du plébiscite

Contrairement aux questions orales et aux questions aux gouvernements, les questions écrites ne sont pas soumise à l’agenda parlementaire : elles peuvent être transmises à tout moment grâce à la procédure dématérialisée.

Au Sénat, leur nombre est illimité. Jean-Louis Masson a ainsi déjà posé près de 500 questions écrites (incluant les rappels) lors de la session parlementaire en cours (2020-2021).

A l’Assemblée Nationale, le nombre maximal de questions écrites pouvant être posées par chaque député est fixé au début de chaque session ordinaire par la Conférence des Présidents : 52 pour la session en cours, soit en moyenne une par semaine.

Il est à ce titre intéressant de découvrir où en sont les députés par rapport à ce quota, un mois avant la fin de la session parlementaire :

Au 6 septembre 2021, 3 députés ont atteint leur quota de 52 questions. Ils peuvent néanmoins retirer une question précédemment posée (et non répondue) s'ils souhaitent en déposer une nouvelle.

Si quelques sénateurs sont particulièrement férus de questions, ils ne posent en moyenne pas davantage de questions écrites que leurs homologues de l’Assemblée, à savoir entre une et deux par mois.

De plus, contrairement aux amendements, les enjeux de recevabilité sont faibles : les questions écrites peuvent traiter de tous les sujets. Elles doivent simplement être « sommairement rédigées » et ne « contenir aucune imputation d’ordre personnel à l’égard de tiers nommément désignés ».

Ce dispositif permet donc aux parlementaires d’interroger le Gouvernement tant sur une interprétation de certaines dispositions réglementaires que sur son action ou encore ses intentions. Les questions écrites sont particulièrement intéressantes lorsque toutes les autres voies administratives ont été épuisées.

L’élu à l’origine des questions peut par ailleurs aisément justifier de son activité parlementaire en portant la voix de ses électeurs ou des acteurs économiques.

En clair, les parlementaires apprécient et utilisent la carte des questions écrites car ils peuvent en poser souvent (de façon illimitée pour les sénateurs), sur tous les sujets, n’importe quand, et à distance.

Pas mal, non ?

Mais il y a un hic.

Un dispositif juridique faible

Vous vous souvenez du détail important ? Les questions écrites ne sont prévues « que » par les règlements de l’Assemblée Nationale et du Sénat.

Si le Gouvernement est constitutionnellement tenu d’assister aux séances hebdomadaires de questions / réponses, il n’a aucune obligation de répondre aux questions écrites des parlementaires. La question écrite est donc mal née.

Pour d’évidentes motivations politiques, le Gouvernement ne peut pas ignorer totalement les questions écrites des parlementaires. La dimension non contraignante du dispositif représente d’ailleurs pour Lui une opportunité de démontrer son souci du parlementarisme en répondant volontairement aux questions écrites.

Le Gouvernement peut néanmoins choisir de ne pas répondre à certaines questions. Dans certains cas, il pourra estimer qu’une question ne mérite pas de réponse du fait de sa teneur particulièrement électoraliste, de la possibilité de trouver la réponse dans les documents déjà fournis aux parlementaires ou de la nécessité de préserver l’intérêt public. Il peut également décider unilatéralement de ne pas répondre à certaines questions jugées politiquement complexes, ou d’y répondre dans les délais qui lui conviennent.

Charge au Gouvernement de trouver un équilibre entre ménager le parlementaire et réserver ses réponses.

Des questions souvent sans réponse

Dans la pratique, les questions sans réponse sont nombreuses : 23 % des questions posées depuis le 1^er juillet 2017 n'ont pas trouvé de réponses jusqu'à présent, sans qu'on puisse identifier de différence de traitement entre les questions des sénateurs et celles des députés.

En tendance sur la législature, il apparaît en outre que le taux de réponse du Gouvernement à un an a fortement diminué :

Le taux de réponse à un an aux questions écrites s'effondre sur la mandature

Les questions étant adressées à un Ministère (ou au Premier Ministre pour les questions de politique générale), il est possible d’observer les taux de réponse par Ministère et de repérer ceux qui goûtent peu au jeu des questions. Sans doute au grand dam de Marc Fesneau, chargé des relations avec le Parlement.

Les inégalités de traitement entre Ministères sont importantes et ne s'expliquent pas par la quantité de questions reçues

Si le principe même de répondre aux questions écrites des parlementaires n’est pas une évidence pour le Gouvernement, on peut imaginer que la question du respect des délais de réponse l’est encore moins.

Des délais de réponse longs, très longs

Le timing des questions écrites a son importance. Certaines sont liées à l’actualité, d’autres visent à éclairer les acteurs économiques sur l’interprétation d’une réglementation. Sans réponse rapide, le sujet s’éteint de par lui-même. Ainsi que le relevait Hervé Marseille, président du groupe centriste du Sénat « […] plus le délai de réponse est long, plus la question est banalisée et perd en tonicité » (propos recueillis par Simon Barbarit pour Public Sénat).

Pour cette raison, les règlements de l’Assemblée et du Sénat prévoient un délai maximum de 2 mois pour répondre aux questions écrites. A l’Assemblée Nationale, les groupes parlementaires peuvent également « signaler » les questions qu’ils jugent les plus importantes, permettant d’accentuer la pression sur le Gouvernement pour obtenir une réponse. Résultat ?

5 à 6 mois !

C’est le délai moyen de réponse du Gouvernement, lorsqu'il répond, aux questions écrites : 156 jours pour le Sénat et 160 jours pour l’Assemblée Nationale.

Le record de l’attente la plus longue de la législature (sans compter ceux qui n’ont jamais obtenu de réponse) revient à la députée Monique Iborra, dont la question n°430 adressée au Ministère de l’Education, déposée le 1^er août 2017, signalée le 31 octobre 2017, a reçu une réponse le 07 juillet… 2021 ! Soit presque 4 ans plus tard. Heureusement que Mme Iborra est une marcheuse…

De la même façon que pour les taux de réponse, les délais varient fortement selon les Ministères :

Le Ministère de l'Agriculture est particulièrement performant, tandis que Matignon ne donne pas l'exemple en termes de délais de réponse (par définition, cette dataviz ne prend en compte que les questions répondues)

Malheureusement, les voies de recours des parlementaires à l’impassibilité du Gouvernement sont limitées :

• Les sénateurs peuvent déposer une question écrite de rappel (les députés le peuvent également, mais rappelons que leurs cartouches sont limitées) ;

• Les députés peuvent faire « signaler » leur question par leur groupe parlementaire, action qui consiste à apporter le poids du groupe à la question et à enjoindre le Gouvernement à répondre sous 10 jours ;

• Sénateurs et députés peuvent transformer leur question écrite en question orale (les cartouches sont encore plus rares).

Bref, dans la plupart des cas, les parlementaires n’ont donc bien souvent que les réseaux sociaux pour évacuer leur frustration :

Exemple de frustration évacuée sur les réseaux sociaux

[TO BE CONTINUED ...]